作者：

冯小光     最高人民检察院检察委员会

肖正磊    最高人民检察院第六检察厅副厅长

颜良伟   最高人民检察院第六检察厅助理检察官

为规范法院、检察机关办理民事再审检察建议案件程序，推进落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提升法律监督质效和司法公信力，促进司法公正，最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）。为便于司法实践中准确理解与适用，现对《意见》的制定背景与经过、基本思路和主要内容解读如下。

一、《意见》的制定背景

2012年民事诉讼法修改时，新增再审检察建议作为检察监督的重要方式。再审检察建议是指检察机关在办理民事检察监督案件过程中，发现法院已生效的民事判决、裁定和调解书确有错误，符合法定再审条件的，由检察机关向同级法院提出书面监督意见，建议法院启动再审程序进行纠正的重要监督方式。2023年前三季度，检察机关提出再审检察建议数量已超过抗诉案件数量。

多年实践证明，再审检察建议制度的确立与施行，有利于促进法检良性互动，减少办案环节，提升监督质效，为维护民事实体法和民事程序法的统一正确实施、促进司法公正和保障当事人合法权益提供有力制度支撑。但是，法律对再审检察建议的适用范围，以及法院的审查程序、启动再审标准、检察机关诉讼地位、再审审理方式等未作具体规定，导致再审检察建议适用标准不明、检察监督与审判监督程序衔接不畅、再审检察建议非案件化办理等问题突出，影响再审检察建议制度运行效果。对此，最高法与最高检采取联合调研方式，针对再审检察建议的具体适用问题进行充分考察论证，在全面总结调研的基础上，征求全国人大常委会法制工作委员会、地方法院与检察院的意见，联合制定《意见》。《意见》通过完善相关工作机制，强化再审检察建议同级监督制约作用，实现再审检察建议案件化、规范化办理，促进法检在民事审判监督方面的协作配合，提高司法效率，维护司法公正，以审判和检察工作现代化助推中国式法治现代化。

二、《意见》制定的基本思路

一是坚持以习近平法治思想为指导。《意见》坚持以习近平法治思想为指导，认真贯彻落实党的二十大报告“加强检察机关法律监督工作”“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”等重要内容，深刻领会习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时有关“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督”[1]的重要指示，积极推进落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，聚焦民事领域检察监督与审判监督工作新形势新要求，完善检察机关法律监督与法院内部纠错衔接机制，实现再审检察建议案件化、规范化办理，努力让人民群众在每一个民事案件中感受到公平正义。

二是坚持问题导向。民事诉讼法及相关司法解释对再审检察建议的规定较为原则，缺乏具体操作程序及法检衔接机制规定，导致有的地方再审检察建议制度运行效果不理想，未能充分发挥实质纠错作用。《意见》着眼于解决实践中存在的突出问题，对检察机关制发再审检察建议的标准与程序、对法院审查与处理再审检察建议案件的程序、强化检法之间的协作配合等问题重点作出规定，为司法实践提供有效指导。

三是坚持积极稳妥。《意见》突出对立法精神和立法原意的把握，遵循民事诉讼法和相关司法解释的有关条文规定，按照“各方认识上有共识、司法实践相对成熟、司法实践急迫需要”的标准，积极稳妥对相关问题作出规定。

三、《意见》的主要内容

《意见》共14条，主要规定以下内容：

（一）基本要求

一是检察机关要规范适用再审检察建议。根据《意见》第1条，检察机关要坚持法定性与必要性相结合的监督标准，增强监督的及时性与实效性，规范适用再审检察建议。法定性标准系就监督依据而言，主要指检察机关应当依据民事诉讼法第207条的规定审查民事裁判结果。必要性标准系就监督效果而言，主要指检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查，在综合考量后再作出是否予以监督的决定。《意见》还强调增强法律监督的及时性与实效性，各级检察机关要对标最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”的要求，更加注重监督质与量的统一。

二是法院要依法办理再审检察建议案件。根据《意见》规定，法院要充分认识再审检察建议是检察机关对生效民事裁判、调解书实施法律监督的重要方式，增强接受检察机关法律监督的主动性和自觉性，把外部监督转化为司法审判质效的内在提升，及时、规范办理再审检察建议案件，依法纠正确有错误的民事案件。

三是检法要共同维护司法公正和司法权威。检察机关与法院都是党绝对领导下的司法机关，司法办案的根本目的和基本价值追求都是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。检法在办理再审检察建议案件过程中要从强化检察机关法律监督、促进法院公正审判的角度，切实践行习近平法治思想，进一步加强协同协作，共同维护司法公正和司法权威。

（二）明确再审检察建议的适用标准与决定程序

一是再审检察建议的适用标准。检察机关制发再审检察建议的目的是督促法院启动再审程序，因此案件符合民事诉讼法规定的再审条件是适用再审检察建议的法定标准。根据《意见》第2条第1款，检察机关发现同级法院生效民事判决、裁定有民事诉讼法第207条规定情形之一的，或者民事调解书有损害国家利益、社会公共利益情形的，可以向同级法院提出再审检察建议。

检察机关多年的监督实践表明，司法调解案件是虚假诉讼的重灾区，虚假调解案件数量居高不下。而民事诉讼法尚未将该类案件明确纳入检察监督范围，为回应实践需求和人民关切，2021年3月，最高法、最高检、公安部、司法部印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，其中第18条规定：“人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，应当依照民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款等法律和相关司法解释的规定，向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。”2021年最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第75条规定：“人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。人民检察院对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书应当依照前款规定监督。”《意见》第2条第2款明确检察机关发现生效民事判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，依照《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》第18条办理。

二是适用再审检察建议的例外情形。《意见》第3条根据司法实践经验，明确下列情形中检察机关一般不采用再审检察建议监督方式：首先，法院再审后作出的生效民事裁判、调解书。由于案件经过了一次再审程序，由同一法院再次启动再审程序予以纠正的可能性较小，监督效果将不能得到保证，因此，对同级法院经再审程序作出的生效民事裁判、调解书，即使符合提出再审检察建议的条件，同级检察院也不宜提出，一般应当提请上一级检察机关抗诉。其次，法院审判委员会讨论后作出的生效民事裁判、调解书。审判委员会讨论作出的决定对该法院而言，具有最高的专业性和权威性，对这类案件，即使符合提出再审检察建议的条件，由原审法院进行纠正也会存在一定的难度，同级检察机关一般应当提请上一级检察机关抗诉。再次，法院生效民事裁判、调解书中存在笔误或者表述瑕疵的。这类情形不属于法定再审事由，同级检察机关不应对此提出再审检察建议，但可根据最高检《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院民事诉讼监督规则》相关规定提出改进工作建议。

三是再审检察建议的决定程序。民事诉讼法未规定再审检察建议的决定程序。2011年3月，最高法、最高检《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条规定，再审检察建议应当经检察委员会决定。最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》及《人民检察院民事诉讼监督规则》重申了该决定程序。规定提出再审检察建议应当经检察委员会讨论决定，主要是为确保再审检察建议提出的程序规范严谨，避免随意性。再审检察建议由同级检察机关向作出生效裁判、调解书的同级法院提出，对提出再审检察建议的工作机制适当灵活掌握，有利于检察机关及时发挥同级监督作用，也有利于法院区分和优化检察监督案件办理程序，符合现实需要。同时，这也符合全面落实司法责任制的要求。因此，《意见》第4条在坚持“人民检察院提出再审检察建议，一般应当经检察委员会讨论决定”的原则前提下，规定“存在特殊情形的，人民检察院可与同级人民法院会商解决”。所谓的“特殊情形”，主要指客观上没有必要提交检察委员会决定或者其他经检法沟通协商一致达成共识的情形。如，原民事案件涉嫌虚假诉讼，相应刑事诉讼程序已经启动；据以作出原裁判的法律文书被撤销或者变更；生效刑事法律文书或者纪律处分决定已确认审判人员审理原民事案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为；原民事案件有明显错误且经会商法院同意启动再审程序的其他情形。

（三）优化检察监督与审判监督衔接程序

一是检察机关移送再审检察建议案件的相关要求。根据《意见》第5条，检察机关提出再审检察建议，应当将再审检察建议书连同检察案件材料一并移送同级法院。再审检察建议书应当载明案件相关情况、监督意见并列明原判决、裁定、调解书存在民事诉讼法第215条、第216条规定的情形。检察案件材料一般包括原审裁判文书、当事人提交的监督申请书及相关证据材料等，如检察机关对案件依法开展调查核实并已调取相关证据材料的，还应包括检察机关调取的证据材料。对于移送材料不全的，由检法协商解决。

二是法院受理再审检察建议不受驳回再审申请裁定的影响。根据民事诉讼法相关规定，对生效民事裁判、调解书启动再审有当事人申请、法院院长发现、检察机关提出抗诉和再审检察建议三种途径，法院作出的驳回再审申请裁定仅是对当事人申请再审的评判，且经过再审审查没有启动再审，而再审检察建议是检察机关依法进行的公权力监督，是检察机关对原裁判、调解书的监督意见，法院应当依法审查，不受驳回裁定的影响。据此，《意见》第6条第2款明确，法院受理再审检察建议不受上级法院或本院驳回当事人再审申请裁定的影响。

三是对法院收到再审检察建议案件时原民事案件已经同级或上级法院裁定再审的处理。《意见》第6条第3款区分以下两种情形进行处理：首先，法院收到再审检察建议时，原案件已经同级法院裁定再审但尚未审结的，同级法院应当将再审检察建议并入再审案件一并审理，并函告提出再审检察建议的检察机关。其次，法院收到再审检察建议时，发现原案件已被上级法院裁定再审但尚未审结的，同级法院可以将再审检察建议书及检察案件材料报送上级法院，供上级法院在再审中一并考虑，并告知提出再审检察建议的检察机关。

（四）健全再审检察建议案件化、规范化办理保障机制

一是法院受理再审检察建议的“入案”程序。根据《意见》第6条第1款，法院应当自收到符合条件的再审检察建议书和相关检察案件材料之日起7日内编立案号，纳入案件流程管理，依法进行审查，并告知提出再审检察建议的检察机关。

二是法院对再审检察建议的审查程序。《意见》第7条、第8条对审查主体、审查方式及审查期限作出明确规定：首先，关于审查主体，法院对民事再审检察建议案件，应当组成合议庭进行审查，且在原审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该民事再审检察建议案件的办理，以体现“任何人不得作为自己的法官”的基本程序原理。其次，关于审查方式，法院对民事再审检察建议案件，一般采取审查检察机关移交的案件材料、调阅原审案件卷宗等方式进行书面审查；经审查，案件可能启动再审或者存在其他确有必要情形的，应当询问当事人。再次，关于审查期限，法院应当在3个月内审查完毕，有特殊情况需要延长的，应当依照相关审批程序延长审查期限。

三是法院对再审检察建议的处理结果。根据《意见》第9条，法院对再审检察建议的处理结果包括以下两种：首先，采纳并启动再审。法院应当在再审裁定书中载明监督机关及民事再审检察建议文号，并将裁定书送交同级检察机关。其次，不采纳并决定不予再审。法院应当书面回复同级检察机关并述明理由。实践中，检察机关在收到法院不予再审的书面回复后，有的申请人向检察机关索要法院书面回复，检察机关往往考虑书面回复属于同级法院送交的文书，不宜直接将书面回复提供给申请人，一般使用口头等方式告知申请人有关法院不予再审的审查结果。对此，《意见》第9条第2款还规定，检察机关可以适当方式将法院不予再审结果告知申请人。

需要说明的是，首先，2016年最高法《民事诉讼文书样式》专门设置了民事决定书，适用于法院对再审检察建议进行审查后，决定不采纳建议、不启动再审的情况。其次，《意见》虽未规定法院对再审检察建议的回复期限，但第7条规定了3个月的审查期限。根据《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款，法院的回复期限为3个月。该3个月与《意见》规定的3个月是一致的，只是从不同角度作出的规定。法院审查后无论作出再审裁定还是决定不予再审，均应及时回复同级检察机关。再次，在制定《意见》过程中，有地方提出应在《意见》中增加法院对再审检察建议案件作出处理必须经审判委员会决定的程序性约束条款。调研发现，安徽省高级法院与安徽省检察院对此已达成共识，“对拟不采纳再审检察建议的监督案件，应当提交审判委员会讨论决定”，广东省中山市检察院和中山市中级法院也有相应规定，各地可继续探索。

四是检察机关派员出席再审法庭。与抗诉案件中检察机关一律派员出庭的情况不同，检察机关对于法院采纳再审检察建议并裁定再审的案件，一般不派员出席再审法庭，但在特殊情况下也有派员出庭的现实需要。如，对于双方恶意串通提起虚假诉讼的案件，为避免双方继续在再审法庭上串通掩盖虚假诉讼行为，检察机关一般需要派员出席法庭。最高法审判监督庭、最高检原民事行政检察厅会签的《关于办理民事诉讼检察监督案件若干问题的会议纪要》第2条规定，法院采纳再审检察建议而裁定再审的案件，开庭程序可参照适用有关抗诉案件出庭的规定。《意见》第10条在参照上述会议纪要规定的基础上，结合再审检察建议案件的特点，作出有针对性的规定：首先，法院采纳再审检察建议启动再审的民事案件，按照《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第402条第1款第3项、第4项规定的法院依职权再审程序开庭审理。其次，检察机关可以派员出席法庭的具体情形有：（1）检察机关认为原案的处理损害国家利益或者社会公共利益的；（2）检察机关认为原案存在虚假诉讼的；（3）检察机关调查核实的证据需要向法庭出示的；（4）具有重大社会影响等其他确有出庭必要的。再次，检察机关派员出席法庭的程序，参照《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第402条第1款第2项规定的抗诉再审案件开庭程序。

五是法院对再审结果的反馈。根据《意见》第11条，法院采纳再审检察建议启动再审的民事案件，应当将再审后作出的判决书、裁定书送交同级检察机关；调解结案的，书面告知同级检察机关。

（五）强化检法之间的协作配合

一是建立检法共同调解机制。根据《意见》第12条，法院、检察机关应当建立民事再审检察建议案件共同调解机制，做好案件调解和矛盾化解工作。

二是探索建立检法常态化工作联系机制。根据《意见》第13条、第14条，法院、检察机关应当探索建立常态化工作联系机制，对涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注，可能影响社会稳定的案件，以及重大、疑难、复杂、敏感等案件，法院、检察机关在办理过程中，应当加强相互沟通，依法妥善处理；法院、检察机关应当定期开展再审检察建议工作综合分析和通报，推动审判监督和检察监督工作良性互动，提升再审检察建议案件办理质效。

【注释】

[1]习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义依法更好保障人民合法权益》，载《人民日报》2020年5月30日，第1版。